普惠金融的初心和使命，实现了吗？

2013年党的十八届三中全会正式提出"发展普惠金融"，十二年来，中国普惠金融实现了从无到有、从小到大的跨越式发展。截至2026年一季度末，全国普惠小微贷款余额达38.8万亿元，较2018年末增长超380%；服务覆盖超过6000万户小微经营主体；新发放普惠小微企业贷款加权平均利率从2020年的5.88%降至3.5%左右，累计下降超230个基点。基础金融服务已实现乡乡有机构、村村有服务、家家有账户，移动支付、数字信贷等业务全球领先。

普惠金融在覆盖率、可得性方面已取得决定性成就，但在服务质量、商业可持续性、数字鸿沟弥合、精准匹配度等方面仍存在显著差距。2026年监管取消普惠贷款增速硬性考核、首次将「可持续」纳入核心目标，标志着行业从规模扩张正式转向高质量发展新阶段。

普惠金融的初心溯源与政策框架

（一）普惠金融的核心内涵与初心使命

根据《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》定义，普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体是其重点服务对象。这一定义明确了普惠金融的三重初心：一是机会平等，消除金融排斥；二是可负担成本，解决融资贵问题；三是商业可持续，不是政策性救济。

从国家战略层面看，发展普惠金融承载着四大使命：服务实体经济，缓解小微企业融资难融资贵；助力脱贫攻坚与乡村振兴，支持"三农"发展；补齐民生短板，促进就业创业和共同富裕；推进金融改革，构建多层次、广覆盖、差异化的金融体系。2023年中央金融工作会议将普惠金融列为金融"五篇大文章"之一，进一步提升了其战略地位。

（二）政策演进与发展阶段

中国普惠金融发展可分为三个阶段：2013-2017年为顶层设计阶段，设立普惠金融试验区、建立事业部制"五专"经营机制；2018-2023年为规模扩张阶段，通过硬性考核指标（普惠贷款增速不低于各项贷款增速）、定向降准、再贷款再贴现等政策工具推动信贷资源大规模倾斜；2024年至今进入高质量发展阶段，政策导向从"保量"转向"提质、稳价、优结构、可持续"，2026年正式取消增速考核，标志着发展逻辑的根本转变。

量增面扩，普惠金融的历史性成就

（一）信贷规模跨越式增长，融资成本大幅下降

经过十二年发展，中国普惠金融在规模上取得了举世瞩目的成就。央行数据显示，截至2026年一季度末，人民币普惠小微贷款余额达38.4万亿元，同比增长10.3%，较2018年末的约8万亿元增长超过380%。国有六大行普惠型小微贷款余额已突破18万亿元，在全行业占比达47%，发挥了"头雁"作用。

图1：中国普惠小微贷款余额增长趋势（2018-2026Q1）数据来源：中国人民银行

在规模扩张的同时，融资成本持续下降。2025年6月新发放普惠小微企业贷款加权平均利率降至3.48%，较2020年的5.88%累计下降超过230个基点，2026年一季度利率为3.56%，继续保持在历史低位。利率下行直接减轻了小微企业财务负担，据测算仅2024年以来利率下降就为市场主体每年减负超过2000亿元。

图2：新发放普惠小微企业贷款加权平均利率变化数据来源：中国人民银行

（二）覆盖广度显著提升，基础金融服务均等化基本实现

从覆盖范围看，截至2024年末，普惠小微授信户数超过6000万户，较2018年增长近2倍；全国银行网点乡镇覆盖率达98%以上，助农取款服务点行政村覆盖率超99%，基本实现了"乡乡有机构、村村有服务、家家有账户"。数字普惠金融发展尤为迅速，移动支付普及率位居全球第一，数字人民币应用试点已扩大至17个省份26个地区。

重点群体服务持续优化。截至2025年三季度末，助学贷款余额达3622亿元，同比增长32.6%；创业担保贷款余额超2700亿元；单户授信小于500万元的农户经营性贷款余额达10.22万亿元。涉农贷款余额突破51万亿元，为乡村振兴提供了有力金融支撑。

（三）国际地位领先，多项核心指标跻身全球前列

根据世界银行2025年《全球普惠金融指数报告》，中国银行账户拥有率从2011年的64%提升至2024年的90%，远超全球平均水平（79%），直逼高收入经济体平均水平（95%）；数字支付使用率达86%，高于中高收入经济体均值；正规金融机构借贷参与率达39%，首次超过亲友借贷比例；92%的受访者能在30天内筹集到应急资金，与高收入经济体水平接近。

图3：中国普惠金融核心指标国际对比质效差距，初心使命尚未完全实现

（一）数字鸿沟与金融排斥依然突出

尽管账户拥有率达90%，但仍有约1.4亿人没有银行账户，其中农村地区约7400万人，老年群体是非网民的主要群体。截至2022年底，我国60岁及以上非网民群体规模达1.28亿，占老年人口的45.9%，近四成农村老人不会使用手机支付，66%更愿意使用现金。部分金融机构在数字化转型中存在"一刀切"倾向，人工窗口和现金服务缩减，给老年人、残障人士等特殊群体造成新的服务障碍。

（二）"不可能三角"制约商业可持续性

普惠金融长期面临"可得性、低成本、低风险"三者不可兼得的"不可能三角"。小微经营主体信息不对称程度高、缺乏抵押物、经营波动大，传统风控模式下如果严格控制风险，要么成本高企推高利率，要么服务覆盖受限。2025年二季度数据显示，小微企业融资需求指数环比下降18.15%，而融资供给指数却在上升，这种需求收缩与供给扩张的背离，反映出资金配置效率仍有优化空间，部分资金并未真正流向有真实需求、能创造价值的经营主体。

图4：当前普惠金融高质量发展面临的主要挑战

（三）结构性矛盾与区域发展不平衡

信用贷款占比虽提升至近30%，但抵质押依赖仍未根本改变，大量小微企业仍受困于抵押物不足难题。区域分化显著，上海、北京、浙江等省市普惠金融发展指数领先，而西藏、青海、甘肃等西部省区排名靠后，东部与中西部在数字金融基础设施、征信体系覆盖、服务深度等方面存在明显差距。同时，普惠金融服务更多集中于信贷领域，保险、理财、资本市场融资等方面供给不足，普惠保险全球覆盖率仅11.5%，"绿而不普""普而不绿"问题加剧金融排斥。

迈向高质量发展，从"有没有"到"好不好"

2026年是普惠金融发展的关键转折点。监管政策从硬性规模考核转向"稳投放、优结构、提质量、可持续"，表明普惠金融已基本解决"有没有"的问题，正在向"好不好"升级。未来发展需聚焦四个方向：

以数字技术破解"不可能三角"。运用大数据、AI大模型等技术破解信息不对称难题，提升风控效率、降低服务成本，同时保留传统服务渠道，帮助特殊群体跨越数字鸿沟。

完善多元协同的普惠金融生态。打破数据壁垒，健全政府性融资担保体系，推动银行、保险、证券、征信、担保等多方协同，构建信贷、债券、股权、保险多管齐下的多层次服务体系。

平衡政策引导与商业可持续。在减少行政性指标约束的同时，通过市场化激励机制引导金融机构深耕普惠领域，做实风险分类，挤压业务水分，实现普惠金融长期健康发展。

提升服务精准度与温度。聚焦新市民、科创小微企业、绿色低碳转型、养老健康等新兴重点领域，开发适配性产品，加强消费者权益保护和金融教育，让金融活水真正流向最需要的地方。

结束语

中国普惠金融在规模扩张、覆盖延伸、成本降低方面取得了历史性成就，基础金融服务"有没有"的问题基本解决，在全球范围内走在了前列，这是值得肯定的巨大进步。但也要清醒看到，服务"好不好"、"准不准"、"可持续不可持续"的问题尚未根本解决，数字鸿沟、商业可持续、区域不平衡、结构性错配等挑战依然存在，1.4亿尚未拥有账户的人群提醒我们，距离"让所有有需求的群体都能获得适当、有效金融服务"的初心还有差距。

普惠金融不是一场百米冲刺，而是一场马拉松。从"量增"到"质优"、从"广覆盖"到"深赋能"、从"政策驱动"到"内生可持续"，转型已经开启。普惠金融的初心使命正在实现的路上，但远未到终点。唯有坚守"金融为民"的本源，久久为功、持续深耕，才能真正做好普惠金融这篇大文章，为中国式现代化贡献金融力量。